【国家扶持项目】在多年的农业政策支持下，我国粮食生产获得了连续12年的好成绩，粮食供给空前充裕，安全程度大大提高。但是，在粮食供给充裕背景下，原有粮食支持政策的弊端也越来越明显。在新形势下，必须对现有政策制度进行改革和调整，以适应变化了的形势需要。
当前，我国粮食供求市场出现了“三多一低”的怪现象，就是粮食生产量越来越多，进口量越来越多，库存量越来越多，但粮食自给率却越来越低。
第一，从生产角度看，多年来，我国通过增加投入、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产，使得粮食取得了连续11年的骄人成绩。从2003年到2014年，全国粮食年产量由43070万吨提高到60703万吨，11年间产能增加了17633万吨，增长了40.9%.粮食生产中最大特点是生产集中度越来越高，主要表现在两个方面。一方面，粮食生产在向谷物集中。过去11年谷物增产了18312万吨，对粮食增产贡献率为103.9%,豆类、薯类减产了680万吨，对粮食增产贡献率为-3.9%.2015年全国粮食产量达到62143万吨，其中谷物产量为57225万吨，占粮食产量的比重从2003年的86.9%上升到92.1%.在谷物中，玉米增产幅度最大，11年间玉米增产9982万吨，对粮食增产贡献率为56.6%.
另一方面，粮食生产在向主产区集中。表2是2003年以来粮食生产区域结构变化情况。从中可以看出，2003年以来我国13个主产区产出粮食占全国粮食产量比重由71.00%上升到75.81%,过去11年间我国粮食增加的产量中，有87.58%的增产部分来自主产区的贡献。
第二，从进口角度看，2003年以来，我国粮食净进口规模越来越大，2003年粮食净进口61万吨，2010年5931万吨，2014年8999万吨，改变中国进出口结构的主要品种是大豆，2003年我国进口2074万吨，2014年7140万吨，11年大豆净进口增长了2.44倍，2014年大豆进口对粮食净进口贡献为74.2%.
第三，从收购库存储备看，随着粮食综合生产能力的提高，粮食年生产量在11年间先后从4.3亿吨跨上5亿吨进而又迈上6亿吨的台阶。粮食连年大幅度增产，市场出现了阶段性供过于求，为了保护粮农的利益，政府在最低收购价政策之外又出台了临时收储政策，从农民手中大量收购粮食，比如2005年国家按最低收购价从农民手中收购了250多亿斤粮食，到2014年国家按最低收购价和临时收储政策从农民手中收购了2893亿斤，不足10年收购量增加了10.3倍。收购量越来越多，库存量也在快速增长，2004年年末全国粮食商品库存总量为3094亿斤，到2015年7月我国的粮食库存总量已经超过9000亿斤，到年末库存已突破一万亿斤。目前，我国粮食储备率已经超过80%,大大超过世界粮农组织规定的17%~18%的安全储备率水平。
第四，从自给率水平看，在生产量、进口量和储备量越来越多的情况下，我国粮食的供求关系确实得到了根本性改变，过去是紧平衡，现在是供大于求，并出现了阶段性过剩。以2015年为例，年初粮食库存8000多亿斤，全年粮食生产量12429亿斤，进口量中，大豆1805亿斤，谷物进口假定350亿斤，扣掉出口因素，净进口约在1950亿斤，由此可以测算出2015年全国粮食供给总量为22379亿斤，而我国全社会粮食消费总量也就是12500多亿斤。显然，2015年我国有超出市场需求近一万亿斤的粮食，恰恰是我们退出市场的供给部分。这些粮食假定不过期陈化的话，可供城镇户籍居民十年口粮还有余，可供城乡居民口粮三年还要多，根本不存在所谓粮食供给偏紧的安全问题。
按道理，粮食连续十多年增产后，我国粮食自给率应该上升而不是降低，但事实恰恰相反，2005年以来，我国的粮食自给率不断走低，2005年粮食自给率100.90%,2010年90.21%,2013年88.68%,2014年87.09%（见表4）。已经远低于国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）保障自给率在95%以上的要求。造成粮食供给空前充裕、自给率连年迅速下降的原因有两条，一是，将大豆统计在粮食之内，大量进口大豆降低了粮食自给率。严格意义上讲，大豆并不是真正意义上的粮食，是油料作物，也常作为豆制品。如果排除大豆，仅按谷物自给率计算，2001年以来自给率一直在96%以上，2014年为96.73%（见表5）。二是，我们将大量粮食以最低收购价和临时收储政策方式收到仓库里变成储备，造成市场实际供给减少，如果在储备粮少投放、慢投放情况下，国内用粮企业必然会增加便宜的进口粮食进行替代，由此又造成了进口快速增长，自给率随之下降的虚假现象。因此可以说，我国粮食自给率的下降，是伴随着谷物储备率迅速上升发生的，当前我国的粮食供给是历史上最充裕时期。
当前的主要问题是过度生产和超额储备
中国人多地少，水资源短缺，在这种情况下，持续生产出超越国内市场需求的粮食产品，并将其储存起来，由此形成越来越多的超额储备，这在经济学意义上是典型的过度生产和超额储备。如前所述，我国的粮食储备率已经超过80%,继续增产，粮食储备率还将继续上升。过度生产和超额储备会带来以下诸多问题：
一是导致财政多头投入全程补贴，负担越来越重。
多年来，为了保持粮食连年增产，在生产环节，国家投入大量资金强化农业基础设施建设，不断增加对粮农的补贴，以鼓励和支持农民生产粮食。在流通环节，当粮食连年增产出现“卖难”后，国家又以高价收购农民的粮食，随着收购量越来越多，在仓容爆满情况下，又被迫投入巨资新建或改建大量仓储设施。同时，为了维护这些超出市场需求的粮食，财政还得支出两笔巨大资金，一笔是补贴粮食储存，另一笔是支持存储企业定期到市场上轮换库存粮食。2014年国家对农民的种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴四项合计约1700亿元，当年用于粮食最低收购和临时收储的资金达到3555.7亿元，还有新建1000亿斤粮食仓储设施需投入巨资。另外，为维护好这些储备粮，目前还需要500亿元左右的保管费用。可见，我国粮食从生产到流通是全程补贴，国家财政至少支出了五笔巨额资金。假定我们生产的粮食是必要的，储备的粮食也是必须的，财政资金支出就是再多也不能少。问题是长期生产超出市场需要的粮食，将其储存起来，为此支出巨额资金，就是对公共资源的一种浪费。
二是过度耗费土地和水资源，加大了生态环境压力。
我国本来就是土地、水资源极度稀缺的国家，要保持粮食连年增产，势必加大了对土地、水资源利用强度，农民为了增加产量，超量使用化肥、农药，严重超采地下水资源。数据显示，我国每亩化肥施用量是发达国家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比发达国家低20多个百分点。由于农药使用不当，有1.4亿亩耕地遭受农药污染，目前我国耕地污染超标面积高达3.5亿亩，污染率为19.4%.更令人堪忧的是，为了保证粮食丰产增收，应对频繁的旱灾，各地都将目标锁定在挖掘利用地下水资源上，到处打井，超采地下水，用完了浅层水，再开采岩层水，严重破坏生态环境。目前，我国北方地区农业用水有33%来自地下水，近年全国超采地下水达到228亿立方米，超采面积19万平方公里，有的地方打井深度达到800米。由于连年超采地下水，导致地面沉降和塌陷屡屡发生。华北平原已经形成了世界上最大的一个“漏斗区”,面积已经达到7.33万平方公里。一方面是水资源短缺，一方面是低效率的利用方式。我国灌溉用水的有效利用率只有30%~40%,生产1公斤粮食要用水1立方米，而发达国家只需0.5立方米。更令人堪忧的是工业化和城镇化还导致水源严重污染，致使有水也不能用。不计后果地侵蚀耕地和超采地下水资源，以破坏生态环境换取粮食增产，实质是在为未来的粮食安全增加风险。
三是过度生产带来了生产成本的大幅度增加。
农民为了增加粮食产量，在有限的土地空间上，不断加大资源利用强度，追加物质和劳动投入，最终导致生产成本增加快于单位面积产量的提高。表6是2004-2014年我国谷物生产成本收益变化情况。过去10年间，我国小麦、稻谷、玉米三种粮食每亩生产成本由395.5元提高到1068.57元，名义增长率为170.2%,其中物质成本增值率为108.8%,而同期三种粮食亩均产量只增长了16.34%.亩收益率由33.2%下降到10.46%.在粮食生产成本增加中，种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动成本是推动生产总成本上升的主要力量，这些投入占了总成本的80%以上。
四是扭曲了市场供求关系，市场价格信号基本失灵。
按道理，农业基础设施投入的不断增加，提高了粮食的产出能力，增加农业补贴也提高了农民种粮积极性，在此政策激励下粮食生产必然会增加，市场供给量也会随之增长，由此市场价格必然会随着市场供给量增长而下降。但是，过去11年里，我国是粮食越增产，粮价越上涨，市场没有反映出粮食供给在不断增加的信号。原因很简单，我们连续多年持续不断提高粮食最低收购价和临时收储价格，并将增产的大部分粮食从农民手中收购后退出市场，增产的粮食仅表现为库存增加。到此为止，我国的粮食市场供求关系被扭曲了，市场配置资源的决定性作用被干预掉了，以最低收购价和临时收储价格为代表的“政策价”替代了正常的市场价格，在不断引导和左右着粮食生产。
总之，粮食连年增产确实保证了我国的粮食安全，但在新的形势下，国家却面临着“收不起、储不起、补不起”的困境。笔者以为，这是新常态下一种新的粮食不安全。
