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国家项目扶持网 【编译】 作者:wl  2016-05-10
国有林区改革亟需金融支持—基于大兴安岭国有林区

    【国家项目扶持】近日,中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》,全面部署了国有林场和国有林区改革工作。金融作为国民经济的核心应在支持国有林区改革发展中发挥重要作用。本文以大兴安岭国有林区为例,就国有林区改革需要哪些方面的金融支持以及金融应如何支持进行了调查研究,提出了针对的建议,以期更为有效的推动改革顺利开展。
 
    国有林区改革亟需金融支持
 
    社会经济转型成本较大,亟需金融支持。自实施“天保工程”(天然林资源保护工程,简称“天保工程”)以来,特别是全面实施禁止商业性采伐以来,大兴安岭地区以林木支撑的经济结构面临着转型升级和社会就业等巨大压力。社会经济转型成本巨大,主要体现在三个方面。
 
    一是地区经济总量小,财政收入低。以2014年为例,在黑龙江省13个地市中,大兴安岭地区生产总值153.9亿元仅为黑龙江全省生产总值16203亿元的0.95%。大兴安岭地区财政收入占本地GDP的比重较低,最好年份2013年也只达到11.8%,而同期全国的占比则在30%以上。而当前为经济转型和社会安置人员所需财政支出资金缺口巨大,据有关部门测算,每年达到6亿元。
 
    二是林业企业收入锐减,难以支撑持续经营。全面停伐后,大兴安岭林业集团年减少木材销售收入减少了4亿元,育林基金收入减少了0.4亿元,木材综合利用产品销售收入减少了3亿元,发送装车和包装物收入减少了0.3亿元,合计年减收7.7亿元。原本在木材销售收入、企业利润和育林基金中列支的政社性支出、贷款还本付息、“五险”资金缴纳、林业管理费以及森林防火投入、营林基础设施建设、森林病虫害防治、防火道路维护等均失去了资金来源。
 
    三是人均可支配收入低,林业职工收入更低。大兴安岭地区的城镇居民可支配收入与全国、全省的情况比起来明显偏低,而国有林区的林业职工收入更低于当地城镇居民。林业职工收入偏低,一方面制约其工作的积极性,另一方面也制约地区整体消费能力和社会稳定,社会就业压力巨大。而“天保”补贴资金有限,难以满足林业职工补贴所需资金。
 
    森工企业债务负担沉重,亟需金融债务重组。截至2014年年末,大兴安岭林业集团各类金融机构借款49.1亿元(银行贷款余额36.1亿元及债券13亿元),其中经营性贷款10.5亿元和非经营性贷款38.6亿元。森工企业棚户区改造借款30.3亿元(含企业债券13亿元),基础设施贷款8.3亿元,生产周转贷款5.6亿元,木材生产贷款4亿元,木材加工贷款0.5亿元,境外采伐贷款0.4亿元。同时,全部债务合计每年需支付利息2.9亿元。
 
    森工富余职工转岗资金缺口巨大,亟需金融支持。截至目前,地区大部分的文教卫生、公检法司等政社性职能全部由林业企业来承担。同时,全面停伐后,地区各林业局木材生产和销售战线都存在着部分机构职能消失、弱化的共性情况,共性的机构包括木材科、贮木场、检尺队等,个别林业局设有汽车队、三总量办公室等。10个林业局共有职能消失、弱化机构约50个,面临转岗人员1.3万人左右。各林业局虽已对富余人员进行了初步的安置(安置4964名职工,约占需转岗职工总人数的35%。),同时地方政府大力实施全民创业活动,财政与金融部门也积极进行合力支持,但仍有大量转岗职工难以消化。从岗位需求看,岗位承接能力有限,由于大兴安岭地区属经济欠发达地区,企业数量少,就业岗位有限,安置方向和重点就是管护、营林等战线,但因抚育任务量不足、管护费标准不高,无法安置更多转岗职工。从自身情况看,富余职工工作技能单一、年龄偏大、学历偏低,转岗分流难度大;受木材生产相关技术等级和职称限制,一些管理人员和专业技术人员因职务、职级、专业技术职称、岗变薪变等因素,转岗分流困难。从劳动强度看,原从事木材检验、后勤服务等工作的女职工和五至六级工伤人员,受抚育、管护等工作繁重条件限制,难以转岗分流。
 
    新兴战略性接续产业发展亟需金融支持。产业结构调整是国有林区经济转型升级和社会稳定的基础。按照地区区位优势,近年来大兴安岭地区经过反复的探索,确立了生态旅游、绿色食品、特色养殖、北药开发、林产工业、矿产开发等六大接续产业。但从生态保护和可持续发展的角度来看,林产工业、矿产开发已经失去了发展的动力或者具有较大的生态破坏性,即将退出经济发展的舞台。而新兴的马铃薯种薯培育和种植将成为新的替代产业。大兴安岭林区正是处于国际公认的马铃薯种薯最佳繁育区。通过十几年的发展,地区马铃薯种薯产业已具备一定的竞争力。同时,马铃薯种薯产业创造产值以及吸纳人员就业的能力也是较为突出。目前地区马铃薯种薯面积为6万亩左右,相关种植、加工、仓储、选育、运输以及冬种等产业环节初步估算已吸纳近1万人就业。从全产业链条资金需求来看,初步估算至少需资金20亿元,但目前的产业资金满足率仅能达到20%左右。
 
    金融支持国有林区改革的相关建议
 
    增加政策性金融供给,减轻改革资金缺口压力。长期来看,金融角度应考虑建立国家层面的及能够有效支持国有林区改革发展的政策性金融支持体系,设立支持国有林区改革的专门政策性金融部门(如成立生态发展银行、设立绿色发展基金等),以呼应国有林区的各项改革。同时,国务院近期也已正式批复国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行的改革方案。依目前来看,体系构建初期可以考虑:一是人民银行总行参照支农、支小再贷款形式安排专项资金设立专门的支林改再贷款,安排发放至国有林区金融机构。二是应将重点国有林区的农业发展银行业务范围扩大至改革涉及面,进一步增加改革信贷资金供给。三是应在国有林区设立国家开发银行分支机构,重点完善国有林区各项基础设施建设。
 
    运用股份制改造、债权托管等方式,对森工企业金融债务进行重组。国有森工企业长期政策因素形成的高额金融负债、大量的固定资产以及高额的闲置率(截至2014年年末,大兴安岭地区全部林业企业闲置资产合计原值5.4亿元,闲置率9.73%;净值3.2亿元,闲置率10.76%。),也是国有林区改革的一大难题,甚至关乎改革的成败。对此,首先建议对大兴安岭林业集团、林业局下属经营性国有企业通过股份制改造、租赁、转让等方式进行重组,提高改革的社会效率。将事实上完全由政府掌握的产权适当分离,创造出多个实在的所有者。同时也可以合理引入投资者,包括内部集资以及横向联合参股等等。其次,在对国有森工企业进行债务化解时,建议适时的引入债权托管模式,这样一是可以为金融机构最大化收回债权,二是在债权托管过程中也可以有效提高国有资产的利用效率及产出效率。同时,这也符合《国有林区改革指导意见》中明确指出的,要“严格审核不良债务,防止借改革逃废金融机构债务”的相应要求。
 
    综合运用金融措施,安置林区富余职工再就业。林区富余职工的就业情况一直是国家重点关注的问题,为解决此问题特提出以下相关建议。一是相关财政部门应积极采取措施,力争做到国有林区社会保险全员覆盖,使林区职工基本生活有保障;二是应考虑适当提高国有林区森林管护及营林补贴费用,同时在对林区国有森工企业进行改革重组时,应优先考虑方案的吸收职工就业能力;三是加强财政与金融合力,通过增加职工创业贷款担保基金以及提高担保放大系数,来延长职工创业贷款的免息期限,加大创业贷款的最高额度,进一步鼓励职工自主创业;四是央行应充分发挥“窗口指导”作用,引导信贷资金向有利于职工就业的产业倾斜,例如大兴安岭地区近年来大力发展的马铃薯产业就是一个很好的选择。必要时可以考虑将国有林区金融机构支持林区职工创业、就业的情况纳入央行“两管理、两综合”考核体系。
 
    建立健全融资体系,支持接续产业发展。国有林区的改革发展的可持续性在一定程度上取决于其接续产业的发展程度。在金融角度及支持新兴战略性接续产业上应根据新兴战略性接续产业不同发展阶段和产业链自身各个环节的特点,建立健全与之契合的融资体系。首先,在政府层面应进一步发挥财政资金的杠杆效应,引导各类资本流向新兴战略性接续产业。其次,要完善金融机构服务体系。建立更加合理的评级授信体系,金融机构在设计内部评级和授信体系时应充分考虑产业项目的具体特点,不应仅关注企业的历史经营情况,更应当充分认识到企业所属行业的发展特征。再次,要完善融资担保体系。鼓励金融机构加强对无形资产的评估能力,大力发展知识产权、商标、订单等质押融资担保模式,完善融资担保体系。 (作者单位:中国人民银行哈尔滨中心支行;中国人民银行大兴安岭地区中心支行) 建立健全融资体系,支持接续产业发展。国有林区的改革发展的可持续性在一定程度上取决于其接续产业的发展程度。在金融角度及支持新兴战略性接续产业上应根据新兴战略性接续产业不同发展阶段和产业链自身各个环节的特点,建立健全与之契合的融资体系。首先,在政府层面应进一步发挥财政资金的杠杆效应,引导各类资本流向新兴战略性接续产业。其次,要完善金融机构服务体系。建立更加合理的评级授信体系,金融机构在设计内部评级和授信体系时应充分考虑产业项目的具体特点,不应仅关注企业的历史经营情况,更应当充分认识到企业所属行业的发展特征。再次,要完善融资担保体系。鼓励金融机构加强对无形资产的评估能力,大力发展知识产权、商标、订单等质押融资担保模式,完善融资担保体系。
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