深化行政执法体制改革是党的十八大以来党和国家着力推进的一项重要举措。推进综合执法,加大基层行政执法力度,大幅减少市县两级政府执法队伍种类是深化改革的重要抓手。近年来,国家对文物保护的重视日益增强,保护文物的重要屏障是加强文物行政执法,那么在执法体制改革的大背景下,文物执法权该综合吗?

笔者认为,将文物执法权纳入综合执法的范畴,组建一支综合执法队,不利于有效落实文物执法的要求,也难以实现有效保护文物的目标。综合行政执法在整合、规范执法主体,推动执法重心下移,减少执法层级,完善执法制度,创新执法监管方式等方面具有显著价值,尤其是多部门存在交叉的执法领域如城管、住建、环保、工商、质检等改革效果明显,将起到优化配置执法资源,减少彼此推诿,提高执法效率的作用。但在强调综合执法的综合性、高效性的同时,不能忽视行政执法的专业性。具体到文物领域,不能脱离文物行政执法的特点和我国复杂的文物国情。

文物保护目前面临着严峻的形势,亟须健全执法体系,加大执法力度。我国文物数量庞大,但安全状况却不容乐观。第三次文物普查数据显示,三十年来有近四万处不可移动文物消失,还有大量文物保护状况堪忧。这亟须加强文物执法,防止文物遭到破坏的态势进一步恶化。国务院发布的《进一步加强文物工作的指导意见》明确指出要加强文物督察,加强地方文物执法工作,严格责任追究。也不断有***学者指出文物保护重在健全执法,要让文物保护法真正成为有“牙齿”的法。这意味着在保护文物方面要有一支有力的执法队伍。

目前文物行政执法主要指向检查、督促文物安全保护与管理情况,查处违法违规行为等工作。文物执法主要针对破坏文物和不利于文物保护的行为,如擅自修缮不可移动文物,明显改变文物原状,擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业,擅自迁移、拆除不可移动文物,擅自改变国有文物保护单位用途,以及严重影响文物保护单位历史风貌的行为,文物收藏单位未严格遵循文物保护法的规定配备文保设施、管理文物,以及文物经营秩序中的违法行为等。

文物执法对专业性有较高要求。文物保护的本质是按照专业的标准和要求,采取必要的措施,延长文物生命。评价是否违反保护文物法定义务的重要标准是有无遵守专业规范。这在执法实践中离不开专业性的解释。这不仅需要执法人员有一定的文保专业素养,而且离不开文保***的紧密配合。专业鉴定评价是执法的重要依据。

文物执法对时效要求非常强。文物不可再生的属性决定了文物执法的重心在抢救文物上。一旦发生违法行为需尽快采取执法措施,防止损害后果进一步扩大。这要求执法人员能快速作出专业判断或快速获得***意见,迅速采取有针对性的执法措施。同时,文物执法更要求做好事先防范,防止出现损害文物的行为。这同样要求执法人员能事先判断文物是否存在安全隐患,及时开展执法行动。

一旦文物执法队伍脱离文物行政管理职能部门,势必影响到执法的效果。在文物执法上,因对专业性和时效的特殊要求,必然要求管理权和执法权的紧密衔接。尽管综合执法的突破口是提高执法人员综合素养和建立管理部门和执法部门的协调机制,但这仍难以满足文物执法的现实要求。首先文物保护是一个专业性极强的领域,一个综合执法人员难以在短时间内具备判断文物违法行为的能力,尤其是事先预警的预判。其次,脱离了行政隶属关系,文保***难以和执法人员之间建立起无缝对接,而任何协调程序上所消耗的时间,都会加重文物的损害程度。再者,目前整体的执法环境普遍强调事后矫正和处理,综合执法力量的调配也是优先处理已造成损害结果的行为,这也势必难以满足文物执法事先防范的要求。

现实中一些文物执法权综合的实践也验证了笔者的论断。在综合执法工作中,文物执法往往未能得到足够重视,有的地区综合行政执法部门每年几百起执法案件,却多年来没有查处一起文物执法案件。依靠综合执法队员完成防范性文物执法巡查几乎难以做到。

面对我国文物保护紧迫的形势和文物执法的特殊要求,文物执法权不应纳入综合执法体系。各级文物行政管理部门应尽快建立直接管理的执法队伍。无论是执法人员专业素质的养成,还是执法过程获得专业支持更加便捷,抑或文物保护防患于未然,一支由文物行政管理部门直接管理的执法队伍都有利于上述文物执法目标的实现。